Aufgaben der Ämter und Zweckverbände in Schleswig-Holstein

26.03.2009 14:50

Von: Anke Spoorendonk

Bündnis 90/Die Grünen und der SSW haben vor einem Jahr gemeinsam die Große Anfrage zu den Aufgaben der Ämter und Zweckverbänden in Schleswig-Holstein. Nun liegt dem Landtag die Antwort hierzu vor.

Der Kollege Hentschel hat zur Qualität der Antwort den wissenschaftlichen Dienst zitiert, dem kann ich mich nur anschließen. Für eine Landesregierung, die sich die Verwaltungsreform in großen Lettern auf die Fahnen geschrieben hat - oder sollte ich besser sagen hatte - wäre die Beantwortung der Großen Anfrage eine ausgezeichnete Gelegenheit gewesen, gegenüber dem Parlament und der Öffentlichkeit die erzielten Fortschritten - in der für die Verwaltungspraxis so zentralen Bereiche - ausführlich zu dokumentieren.

Die Landesregierung begründet die lückenhafte Beantwortung zum einen mit der Arbeitsverdichtung vor Ort. Zum anderen führt die Landesregierung an, dass die Sachverhaltsermittlung völlig überflüssig sei, da die Fragestellung bereits im Jahre 2002 vom Gemeindetag untersucht wurde.
Dieses Argument hat es durchaus in sich. Große Anfragen sind ein Instrument, mit dem der Souverän die Exekutive kontrollieren kann. Die Landesregierung gibt hier zu erkennen, sich der Kontrolle dadurch entziehen zu können, dass sie sich auf die Beurteilung anderer Exekutivorgane - hier den Amtsverwaltungen - beruft, die der Auffassung seien, die Kontrolle sei ohnehin überflüssig.

Nun mag es den Amtsverwaltungen unbenommen sein, diese Ansicht zu vertreten. Doch dass sich die Landesregierung diese Ansicht zueigen macht, ist ein latenter, aber klarer Verstoß gegen die Gewaltenkontrolle. Im Grundsatz bedeutet das nämlich, dass Exekutivorgane beurteilen, ob der Informationsbedarf des Parlaments berechtigt ist oder nicht. Das dürfen sich Parlamente - selbst in Zeiten der Dämmerung Großer Koalitionen - keinesfalls gefallen lassen.
In nicht weniger als 14 Monaten wird sehr wahrscheinlich zumindest eine der jetzigen Regierungsfraktionen auf den Bänken der Opposition Platz nehmen dürfen; dann wird sich die Optik auf diese Fragestellungen schnell geändert haben.

Zurück zum Gegenstand der Großen Anfrage.
Finanzminister Wiegard hat in der Debatte zum Ersten Verwaltungsmodernisierungsgesetz vor über zwei Jahren ausgeführt: „Wir machen auf Amtsebene Verwaltung. Da werden wir keine Selbstverwaltungseinrichtungen unterhalten und betreiben.“ Ob dieses nun nach den durchgeführten Amtsfusionen tatsächlich der Fall ist, scheint nach Ansicht der Landesregierung kein Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle zu sein. So äußerte Wiegard damals aus dieser Sicht folgerichtig: “Man muss einmal darüber diskutieren, ob ein Parlament das richtige Organ ist, um über Zusammenschlüsse von Verwaltungseinheiten zu beschließen.“

Was den SSW betrifft, so haben wir hierzu eine klare Haltung: wir treten vehement dafür ein, dass diese Fragen im Parlament und somit im Lichte der Öffentlichkeit diskutiert und beschlossen werden. Es ist darum kein Geheimnis, dass der SSW sowohl mit der lediglich indirekt erfolgten Legitimation der Amtsausschüsse, dem schleichenden, ausufernden System der Aufgabenübertragung samt den für die Bürger unübersichtlichen Zweckverbandslösungen erhebliche demokratischen Bedenken hat. Aus unserer Sicht hat sich auf der kommunalen Ebene ein System der Intransparenz etabliert, mit dem man im Einzelfall zwar mehr oder weniger zurecht kommt, dass sich aber der politischen Steuerung der vom Bürger gewählten Gremien weitgehend entzieht. Das ist eine Form von Bürokratie und keine Demokratie.

Der Bürger sollte sich in den Fragen der örtlichen Gemeinschaft an sein Gemeinderatsmitglied wenden können, das Rede und Antwort stehen kann, weil diese Fragen in der Kompetenz der Gemeinderäte liegen und auch dort entschieden werden. Stattdessen werden die meisten Angelegenheiten im Amtsauschuss, den Zweckverbandsversammlungen und anderen Gremien stellvertretend entschieden, ohne Rückkoppelung an die Wahlentscheidung der Bürger. Nicht zu vergessen ist der Effekt auf das politische Ehrenamt in den Gemeinderäten, das langsam, aber sicher ausgehöhlt wird.

Während sich das großkoalitionäre Verwaltungsreförmchen bewusst und ausschließlich auf die äußeren Strukturen von Verwaltung beschränkt, hat der SSW stets auch die Fragen der inneren Strukturen, nämlich der Entscheidungsstrukturen und der demokratischen Legitimation mitgedacht und problematisiert. Bürgernähe ist für den SSW nicht allein in Kilometern und persönlichen Netzwerken zu messen, sondern auch eine Frage der Transparenz von Entscheidungsprozessen und demokratischer Steuerungsfähigkeit.

Daher war es für den SSW eine logische Folge, dass nach der Bildung der neuen, größeren Ämter der Aspekt der demokratischen Legitimation auf die Tagesordnung des Landtages gehört.
Ich zitiere: „Die veränderte Verwaltungsstruktur mit größer werdenden Ämter macht auch eine Anpassung der Amtsordnung erforderlich. Amtsausschüsse, die die Größe von Kreistagen haben, sind mit effizienten Entscheidungsstrukturen und einer nachhaltigen Kontrolle der Verwaltung nicht zu vereinbaren“, so stellte das völlig zu recht, der CDU-Kollege Wilfried Wengler in der Debatte am 11. Oktober 2006 fest. Also selbst Mitglieder der Regierungsfraktionen erkennen grundsätzlich an, dass Änderungen der äußeren Strukturen nicht ohne Auswirkungen auf die innere Verfasstheit der Ämter und damit der kommunalen Selbstverwaltung sind.

Die Große Anfrage soll den Landtag in die Lage versetzen, sich ein aktuelles Bild über die Entwicklung unter den gerade genannten Aspekten, aber vor allem bezüglich der schleichenden Veränderung des Amtes von der Schreibstube zum Gemeindenverband zu verschaffen.
Die vorliegende Antwort der Landesregierung vermittelt trotz der großen Lücken eine klare Tendenz bezüglich der Selbstverwaltungswirklichkeit in den Ämtern.

Wir können sicher davon ausgehen, dass sämtlichen Ämtern mindestens eine zusätzliche Selbstverwaltungsaufgabe übertragen worden ist. Die durchschnittliche Zahl von Selbstverwaltungsaufgaben liegt 2009 bei 9,7. 1979 lag diese Zahl noch bei 2,8 Aufgaben je Amt. Das bereits im Bundesverfassungsurteil von 1979 festgestellte kritische Ausmaß an der Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben bei den Ämtern ist also weiter gestiegen.

Besonders bemerkenswert ist, dass in mehr als jedem zweiten Amt, das sich überhaupt an der Beantwortung beteiligt hat, überhaupt keine einzige Selbstverwaltungsaufgabe mehr durch die Gemeinden durchgeführt wird. Oft haben sämtliche Gemeinden eines Amtes die entsprechende Aufgabe an das Amt übertragen. Es deutet also alles darauf hin, dass unsere Ämter inzwischen de facto Gemeindeverbände sind.

Das erwähnte Gutachten des Gemeindetages, das eine Neu-Erhebung im Rahmen der Großen Anfrage angeblich überflüssig macht, kam bereits im Jahr 2002 zu dem Ergebnis, dass sich sowohl die Quantität wie Qualität der auf die Ämter übertragenen gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgaben seit 1979 erheblich erhöht hat.

Der Autor der Studie, Utz Schliesky, stellt fest: “Das Amt befindet sich aufgrund der legitimatorischen Strukturen in einer „Entwicklungsfalle“. Weil das Amt nur bestimmte im Verhältnis zur Gemeinde nachrangige Aufgaben wahrnehmen darf, soll es keiner unmittelbaren demokratischen Legitimation bedürfen. Weil das Amt aber andererseits eine so geringe demokratische Legitimation besitzt, soll eine weitergehende Aufgabenzuweisung unzulässig sein. Die Aufgabenverteilung zwischen Amt und Gemeinde entspricht nicht mehr dem gesetzlichen Regelmodell, das Ausdruck der verfassungsrechtlichen Legitimationsanforderungen ist (…).“

Die Ämter nehmen mittlerweile gemeindliche Selbstverwaltungsaufgaben in beachtlichem Maße wahr und das mit steigender Tendenz. Durch die Reformmaßnahmen hat sich das verfassungsrechtliche Legitimationsproblem noch weiter verschärft. Der Kollege Hentschel hat dieses anschaulich unter anderem an der wichtigen Frage der Repräsentativität der politischen Gremien dargelegt.

Ich warne die Landesregierung und die sie tragenden Fraktionen davor, nach dem Motto zu verfahren: Wenn niemand aus der kommunalen Familie darüber klagt, schauen wir einfach weg und tun so, als ob es ein rein theoretisches Problem der Opposition sei. Wir sind als Landesgesetzgeber in der Pflicht, die klaren Anzeichen eines verfassungswidrigen Demokratiedefizits aufzugreifen und das Defizit umgehend zu beseitigen.

Der SSW hat klaren Vorstellungen, wie kommunale Gestaltungskraft, kommunale Demokratie und kommunale Verwaltung wieder in Einklang gebracht werden könnten. Eine weitere Ebene von Gemeindeverbänden schwebt uns dabei nicht als Lösung vor, sondern gestärkte Kommunen nach dem Prinzip der Einheit und Einräumigkeit der Verwaltung.
Über diese Frage sollten wir uns hier - gerne kontrovers - auseinandersetzen, es sollte aber bitte Konsens darüber herrschen, dass Legitimationsdefizite - die letztlich zu Lasten der Bürger und der politischen Kultur gehen - nicht stillschweigend akzeptiert werden.